Política Industrial e Condicionalidades: Uma Análise Comparativa entre a Atuação do BNDES, o Modelo KfW e a Estratégia Nova Indústria Brasil
José Luis Oreiro
Resumo: Este artigo analisa a eficácia das políticas industriais contemporâneas sob a ótica das condicionalidades de comportamento empresarial, contrastando as práticas do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) com os referenciais teóricos de Mazzucato e Rodrik e o modelo de sucesso do banco alemão KfW. O estudo fundamenta-se na necessidade de superar a desindustrialização prematura brasileira e promover uma mudança estrutural ecológica. Através de uma revisão bibliográfica e análise de estudos de caso, investiga-se se o financiamento público brasileiro induz transformações reais na produtividade e sustentabilidade ou se limita à seleção de firmas já produtivas. Os resultados indicam que, enquanto o modelo de Mazzucato e Rodrik exige condicionalidades comportamentais explícitas (direcionalidade, reinvestimento e compartilhamento de lucros), o BNDES ainda opera predominantemente com critérios de elegibilidade financeira e legal. A análise da “Nova Indústria Brasil” (NIB) revela uma dualidade estratégica: o sucesso de programas modernos e setoriais como o MOVER coexiste com instrumentos tradicionais ambientalmente neutros e concentrados regionalmente. Conclui-se que a transição para uma economia de baixo carbono exige a transposição de critérios de sustentabilidade para o núcleo de todos os instrumentos de fomento, transformando os subsídios em “acordos” que promovam o valor público e a produtividade intrasetorial, especialmente em micro e pequenas empresas.
Palavras-Chave: Política Industrial, Condicionalidades, Desindustrialização Prematura, Nova Indústria Brasil.
1. Introdução
A política industrial vive um ressurgimento global, impulsionado pela percepção de que o Estado não deve apenas corrigir falhas de mercado, mas atuar como um agente formador e direcionador do crescimento econômico. No contexto contemporâneo, a discussão não gira em torno da existência ou não de tais políticas, mas sim de como desenhá-las para que sejam verdes, inclusivas e resilientes. Um elemento central nesse novo paradigma é o conceito de condicionalidade, definido como o conjunto de responsabilidades e compromissos que as empresas privadas devem assumir em troca de benefícios públicos, como subsídios, empréstimos ou incentivos fiscais.
No Brasil, esse debate é urgente. O país enfrenta um processo de desindustrialização prematura caracterizado pela queda contínua da participação da indústria de transformação no Produto Interno Bruto (PIB) e no emprego, antes mesmo de atingir altos níveis de renda per capita.1 Esse fenômeno é acompanhado por uma “heterogeneidade estrutural”, onde coexistem ilhas de alta produtividade voltadas à exportação com uma vasta massa de empresas de baixa produtividade, majoritariamente micro e pequenas empresas (MPEs) que respondem por cerca de três quartos da força de trabalho. A estratégia para superar esse cenário exige políticas que não apenas injetem capital, mas que induzam mudanças comportamentais e tecnológicas.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) tem sido historicamente o braço financeiro dessa estratégia. No entanto, evidências empíricas sugerem que o impacto do seu financiamento na produtividade varia drasticamente conforme o tamanho da empresa. Enquanto micro e pequenas empresas apresentam ganhos marginais significativos ao acessar o crédito, o benefício para grandes empresas é muitas vezes marginal, sugerindo que o banco pode estar meramente selecionando firmas já eficientes em vez de induzir novos comportamentos. Este relatório busca confrontar essa realidade com a taxonomia de condicionalidades proposta por Mazzucato e Rodrik (2026), utilizando o caso do banco alemão KfW como parâmetro de excelência em condicionalidades comportamentais voltadas à eficiência energética.
Ademais, analisa-se a política “Nova Indústria Brasil” (NIB), lançada em 2024, que tenta adotar uma abordagem orientada por missões. O desafio central é verificar se os instrumentos práticos da NIB atendem aos critérios de direcionalidade e valor público ou se repetem erros do passado, como a neutralidade ambiental e a concentração regional de recursos. O objetivo final deste artigo é fornecer uma base teórica e empírica para a reformulação das políticas de crédito e fomento industrial no Brasil, visando uma reindustrialização sustentável e inclusiva.
Este artigo contribui para o avanço do conhecimento ao aplicar uma matriz analítica inédita que integra a taxonomia de Mazzucato e Rodrik (2026) com a realidade da produtividade brasileira por porte de empresa. A pesquisa preenche uma lacuna crítica ao demonstrar que a eficácia da política industrial não depende apenas do volume de crédito, mas da “asimetria de incentivos”: condicionalidades devem ser mais rígidas para grandes corporações (para evitar a busca de renda/rent-seeking) e facilitadoras para MPEs (para superar restrições de capital e escala).
Além disso, o estudo fornece um diagnóstico detalhado da NIB, distinguindo entre o discurso de “neoindustrialização verde” e a prática instrumental. A identificação da “neutralidade ambiental” em instrumentos horizontais como o PROEX serve como um alerta para formuladores de políticas sobre a necessidade de internalizar critérios climáticos em todos os contratos de fomento, transformando o BNDES de um banco de liquidez em um articulador de inovações orientadas por missões. Essa integração entre teoria econômica de ponta e análise empírica de política pública brasileira representa um passo essencial para uma estratégia nacional de desenvolvimento que seja tecnicamente viável e socialmente legítima.
2. Referencial Teórico
2.1. O Estado Empreendedor e a Nova Política Industrial
A fundamentação teórica de Mazzucato e Rodrik (2026) parte da premissa de que o Estado deve atuar como um “Estado Empreendedor” que molda mercados através de políticas orientadas por missões.1 Ao contrário da visão neoclássica que limita o Estado ao papel de consertador de falhas de mercado, essa abordagem sustenta que o setor público deve assumir riscos em áreas de alta incerteza tecnológica para gerar retornos sociais e ambientais. Para que essa parceria público-privada seja legítima e eficaz, é necessário que os riscos e as recompensas sejam socializados, evitando que o Estado cubra apenas os prejuízos enquanto o setor privado privatiza os lucros.
Nesse cenário, as condicionalidades deixam de ser vistas como entraves burocráticos para se tornarem ferramentas de “direcionalidade”. Elas garantem que o crescimento não seja apenas quantitativo, mas orientado para a redução de desigualdades e a sustentabilidade. O conceito de “autonomia enraizada” de Evans (1995) é recuperado para descrever a relação ideal entre o Estado e as firmas: uma ligação estreita o suficiente para que o governo tenha informação técnica, mas autônoma o bastante para evitar a captura por interesses privados.
2.2. Taxonomia de Condicionalidades
Mazzucato e Rodrik (2026) desenvolvem uma taxonomia detalhada para categorizar as condicionalidades em quatro dimensões fundamentais, apresentadas na Tabela 1. É crucial distinguir entre “critérios de elegibilidade” e “condicionalidades comportamentais”. Os primeiros são pré-requisitos para acessar o benefício (como o tamanho da empresa), enquanto os segundos exigem que a firma realize ações que não faria de outra forma, muitas vezes consideradas custos adicionais pelo setor privado.
Tabela 1: Taxonomia de Condicionalidades segundo Mazzucato e Rodrik (2026)
Fonte: Elaboração do autor com base em Mazzucato e Rodrik (2026).
2.3. Novo Desenvolvimentismo Verde e Produtividade
O Novo Desenvolvimentismo Verde (NDV) complementa essa visão ao focar na Mudança Estrutural Ecológica (ESC). A ESC propõe a transferência de recursos de setores intensivos em carbono para setores de alta produtividade verde. No Brasil, essa transição enfrenta o obstáculo da “doença holandesa”, onde a sobrevalorização cambial causada pela exportação de commodities primárias prejudica a competitividade da indústria manufatureira.
A produtividade do trabalho, definida como valor adicionado por unidade de trabalho, é o indicador central dessa transformação. Orsolin e Nogueira (2026) argumentam que a estratégia de produtividade nacional deve focar em melhorias intra-setoriais, dado que as MPEs operam muito abaixo de seu teto tecnológico. Investimentos em máquinas modernas e serviços de organização produtiva nestas empresas geram ganhos marginais superiores devido à sua baixa intensidade inicial de capital.
3. Estudos de Caso
Caso 1: O Modelo de Eficiência Energética do Banco KfW (Alemanha)
O KfW, segundo maior banco da Alemanha, implementou programas de construção e renovação energeticamente eficientes que são referência global em condicionalidade. O setor de construção na Alemanha responde por cerca de 30% das emissões de gases de efeito estufa (GEE), tornando a descarbonização dessa área uma missão prioritária.
O programa utiliza a classificação “KfW Efficiency House”, que mede o consumo de energia primária de um edifício em relação a um padrão de referência. A condicionalidade opera através de um mecanismo de incentivos financeiros ex-post:
Os resultados demonstram um multiplicador econômico notável: para cada Euro investido pelo Estado nos programas do KfW, retornaram cerca de 4 Euros através de arrecadação de impostos (como o VAT de 19%), redução de custos com desemprego e contribuições sociais (Mazzucato e Rodrik, 2026, p. 10). Além disso, o programa gerou aproximadamente 64.000 empregos em tempo integral, três quartos dos quais em MPEs.
Caso 2: O Financiamento do BNDES e a Produtividade no Brasil
A análise de Orsolin e Nogueira (2026) sobre o BNDES foca na relação entre o crédito e a produtividade do trabalho no setor manufatureiro entre 2009 e 2020. O estudo utiliza modelos de painel dinâmico (System GMM) para isolar o efeito do crédito, corrigindo o problema da endogeneidade — o fato de que empresas mais produtivas têm mais facilidade em atender aos critérios formais do banco. Os resultados do estudo são reportados na Tabela 2 abaixo.
Tabela 2: Impacto dos Empréstimos do BNDES na Produtividade do Trabalho por Tamanho de Empresa.
Fonte: Elaboração do autor com base em Orsolin e Nogueira (2026).
Os critérios para concessão de empréstimos do BNDES são descritos como puramente financeiros e legais: conformidade fiscal e social, histórico de crédito satisfatório, capacidade de pagamento e garantias suficientes (colaterais). Não há menção no corpo principal das normas de crédito a condicionalidades que exijam mudanças de comportamento proativas, como metas de inovação verde ou compartilhamento de royalties em troca do subsídio na taxa de juros.
Caso 3: A Nova Indústria Brasil (NIB) e o Programa MOVER
A política NIB (2024-2026) representa a tentativa do governo brasileiro de estruturar a política industrial em torno de seis missões, com uma expectativa de R$ 300 bilhões em recursos. A análise de Pereira (2025) destaca o Programa Mobilidade Verde e Inovação (MOVER) como o exemplo mais bem-sucedido de alinhamento com a nova política industrial.
O MOVER (Lei nº 14.902/2024) institui requisitos obrigatórios de eficiência energético-ambiental para fabricantes de veículos. Ele utiliza um sistema de “créditos financeiros” ex-post, onde as empresas recebem benefícios baseados em investimentos efetivamente realizados em P&D e inovação. Diferente de políticas puramente horizontais, o MOVER exige que 2% das importações de autopeças sejam investidas em parcerias com universidades e ICTs nacionais. No entanto, o programa ainda sofre com uma concentração regional severa, com 98% dos projetos em 2024 localizados no Sul e Sudeste, revelando uma falha na dimensão de justiça social e inclusão.
4. Análise Comparativa e Resposta às Questões
A. Os empréstimos do BNDES atendem aos quesitos de condicionalidades de Mazzucato e Rodrik? Por quê?
Com base na evidência disponível, os empréstimos padrão do BNDES não atendem aos quesitos de condicionalidades de Mazzucato e Rodrik.1 O banco opera fundamentalmente sob uma lógica de “critérios de elegibilidade” financeiros e administrativos, em vez de “condicionalidades comportamentais” transformadoras.
A análise de Mazzucato e Rodrik (2026) enfatiza que condicionalidades devem ser “acordos” (deals) onde o benefício é proporcional à mudança de comportamento da firma em direção ao bem público. No BNDES, os critérios citados são: regularidade fiscal, capacidade de pagamento, garantias reais e não estar em regime de recuperação de dívida. Esses elementos garantem a saúde financeira do banco, mas não direcionam a firma para objetivos como descarbonização, aumento salarial ou reinvestimento obrigatório de lucros em P&D. Além disso, a gestão do banco é caracterizada como tendo uma relação por vezes “subserviente” às necessidades imediatas do negócio, carecendo da “healthy tension” (tensão saudável) necessária para empurrar as empresas para novas trajetórias tecnológicas. O fato de grandes empresas receberem o crédito sem apresentar ganhos de produtividade adicionais reforça a tese de que o banco atua como um provedor de liquidez para firmas que já operam no teto de sua eficiência, sem exigir a “adicionalidade” comportamental requerida pela taxonomia de Mazzucato e Rodrik (2026)
B. Mudanças sugeridas nos critérios de concessão do BNDES para a NIB
Para alinhar o BNDES aos objetivos da Nova Indústria Brasil e à taxonomia de Mazzucato e Rodrik, propõem-se as seguintes mudanças estruturais nos critérios de concessão:
C. A política industrial brasileira definida no Nova Indústria Brasil (NIB) atende aos quesitos de Mazzucato e Rodrik?
A NIB atende aos quesitos de Mazzucato e Rodrik de forma parcial e inconsistente. Existe uma “dualidade” no desenho da política:
Portanto, a NIB possui uma “casca” de direcionalidade por meio de suas seis missões, mas o seu “núcleo” financeiro ainda está fortemente ancorado em lógicas de fomento clássicas que não integram plenamente a taxonomia de condicionalidades comportamentais em todos os eixos.
D. Problemas e inconsistências da NIB
A análise detalhada aponta para cinco grandes problemas e inconsistências na estratégia atual da NIB:
6. Conclusões
A análise comparativa permite concluir que a política industrial brasileira se encontra em uma encruzilhada de paradigmas. De um lado, a ambição da “Nova Indústria Brasil” busca alinhar o país às melhores práticas globais de Estado Empreendedor e missões verdes. De outro, a prática institucional do BNDES e de outros órgãos de fomento ainda está fortemente enraizada em critérios de elegibilidade financeiros que não garantem a transformação comportamental das firmas.
O sucesso do modelo KfW na Alemanha demonstra que a condicionalidade ex-post, vinculada a benefícios financeiros tangíveis (como o bônus de reembolso), é uma ferramenta poderosa para direcionar investimentos privados para o bem comum. No Brasil, a evidência de que o BNDES gera ganhos reais de produtividade apenas onde há escassez crítica de capital (MPEs) sugere que o banco deve repensar sua atuação junto às grandes empresas, exigindo destes compromissos explícitos de inovação aberta, descarbonização e reinvestimento produtivo.
A superação da desindustrialização prematura e a efetivação de uma mudança estrutural ecológica dependem de uma reorientação estratégica: o fim do fomento “ambientalmente neutro”. Programas como o MOVER devem deixar de ser a exceção para se tornarem a regra da política industrial nacional. É imperativo que a NIB supere sua fragmentação, integrando condicionalidades de sustentabilidade e inclusão social no núcleo de todos os seus instrumentos, garantindo que cada Real investido pelo Estado contribua não apenas para o lucro privado, mas para a construção de uma economia mais complexa, verde e equitativa.
Referências Bibliográficas
MAZZUCATO, Mariana; RODRIK, Dani. Industrial policy with conditionalities: a taxonomy and sample cases. Industrial and Corporate Change, v. 00, n. 00, p. 1-27, 2026. doi:10.1093/icc/dtaf063.
ORSOLIN, Felipe; NOGUEIRA, Mauro Oddo. BNDES financing and labor productivity in Brazil: an analysis by company size. Investigación Económica, v. 85, n. 336, Primavera 2026. http://dx.doi.org/10.22201/fe.01851667p.2026.336.92114.
PEREIRA, Bruna Rodrigues. Novo Desenvolvimentismo Verde e Reindustrialização: Um Estudo das Iniciativas Públicas no Brasil (2023-2024). 2025. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Ciências Econômicas) – Universidade de Brasília, Brasília, 2025.
Sobre José Luis Oreiro: Doutor em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (2000), Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Pesquisador Nível I do CNPq. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Dinâmica Macroeconômica, atuando principalmente nos seguintes temas: Acumulação de capital, crescimento econômico, autonomia de política monetária, taxa de juros e dinâmica não linear. Publicou cerca de 70 artigos em revistas cientificas no Brasil e no exterior como, por exemplo, o Journal of Post Keynesian Economics, International Review of Applied Economics, Investigacion Economica, Revista Brasileira de Economia, Revista de Economia Política e Estudos Econômicos. É co-organizador do livro “Agenda Brasil – políticas econômicas para crescimento com estabilidade de preços” publicado pela Monole em 2003, do livro “Sistema Financeiro: uma analise do setor bancário brasileiro” publicado pela Campus em 2007 e do livro “Política Monetária, Bancos Centrais e Metas de Inflação”, agraciado com o prêmio COFECON como melhor livro de economia do ano de 2009. Leciona as disciplinas de Evolução das Idéias Econômicas e Sociais (EVIES), macroeconomia III, Macroeconomia do Desenvolvimento e Crescimento e Distribuição nos cursos de graduação e pós-graduação em economia da FACE/UNB. Recebeu duas vezes o Prêmio Brasil de Economia (COFECON), em 2005 e 2005, em 2º lugar na categoria artigo, o Prêmio SOF de Monografias 2007 (2º lugar) e o Prêmio Cofecon 2010 (1 lugar). Está classificado entre os 10% mais produtivos economistas do Brasil segundo o critério REPEC da Universidade de Connecnicut. É pesquisador 1C do CNPq e diretor de relações institucionais da Associação Keynesiana Brasileira.
