A grande aproximação entre a China e os Estados Unidos na década de 1970 foi impulsionada por cálculos geopolíticos: a aposta da administração Nixon para formar uma frente unida com a China de Mao contra a União Soviética. Mas, a longo prazo, o maior resultado pode ter sido económico. A reabertura das linhas comerciais China-EUA acabaria por reestruturar toda a economia global, transformando a China na “fábrica do mundo”, ao mesmo tempo que esvaziaria o emprego na indústria transformadora nos Estados Unidos.
Elizabeth O’Brien Ingleson investiga esta transformação sísmica no seu novo livro, “ Made in China: When US-China Interests Converged to Transform Global Trade ”. Nesta entrevista ao The Diplomat, Ingleson, professor assistente de história internacional na London School of Economics, explora como a mudança para o capitalismo neoliberal nas décadas de 1970 e 1980 reescreveu a dinâmica do comércio China-EUA – e, em última análise, das relações China-EUA.
“Para que a China convergisse com o capitalismo global, os Estados Unidos – o maior e mais poderoso interveniente no sistema capitalista – precisavam de acomodar as necessidades da China”, explicou ela. E essa é a história que se desenrolou em salas de reuniões e fábricas em ambos os lados do Oceano Pacífico.
As visões gerais da relação comercial China-EUA centram-se frequentemente nas mudanças na política económica da China, particularmente na abordagem de “reforma e abertura” introduzida em 1978. Mas você argumenta que “a transformação na economia dos EUA foi crítica para a eventual convergência da China com o capitalismo global. ” Como é que as mudanças económicas que ocorreram em ambos os países se reforçaram mutuamente?
Uma das grandes questões com que os estudiosos da China moderna se debatem é como e porquê o país convergiu com o sistema capitalista global. Um debate anterior entre académicos procurou compreender o que Kenneth Pomeranz descreveu de forma memorável como a “grande divergência” na industrialização entre o Noroeste da Europa e o Leste Asiático desde meados do século XVIII. Mais recentemente, um grupo de economistas apresentou a noção de “convergência” como forma de compreender a relação da China com o capitalismo global na última parte do século XX.
Penso que este é um quadro útil para compreender a transformação da China; o que poderia ser melhor rotulado como a “grande convergência” com o capitalismo global. A reforma e a abertura anunciadas por Deng no final de 1978 têm grande importância nestas contas – e por boas razões. As mudanças pós-1978 foram de facto cruciais para este processo. Mas os académicos cujo foco principal está na China tendem a prestar menos atenção ao sistema capitalista com o qual a China começou a envolver-se. Para que a China convergisse com o capitalismo global, os Estados Unidos – o maior e mais poderoso interveniente no sistema capitalista – precisavam de acomodar as necessidades da China.
Portanto, o meu interesse era juntar estas duas dinâmicas: as mudanças que acontecem dentro da China, bem como as que acontecem dentro do capitalismo dos EUA. E descobri que, mesmo antes das reformas de Deng, os reformadores chineses começaram a experimentar formas de integrar os objectivos de desenvolvimento da própria China com processos que estavam em curso nos Estados Unidos e em aceleração na década de 1970: a internacionalização da indústria transformadora através de mão-de-obra offshore barata e cadeias de abastecimento emergentes.
Os empresários americanos já tinham começado a internacionalizar lentamente a sua produção antes da reabertura do comércio com a China. Nas décadas de 1950 e 1960, recorreram a fontes não-comunistas como o Japão e Taiwan. Na década de 1970, os líderes da China começaram a adaptar-se a estas dinâmicas emergentes e, no processo, transcenderam lentamente as divisões da Guerra Fria que durante tanto tempo dividiram a China e os Estados Unidos.
Na maior parte do mundo, a Guerra Fria terminou no final da década de 1980, quando a União Soviética começou a entrar em colapso e a visão do capitalismo neoliberal liderada pelos EUA tornou-se o princípio organizador chave para o desenvolvimento social. Mas no caso das relações EUA-China, a Guerra Fria terminou sem colapso sistémico em nenhuma das nações. Em vez disso, as divisões da Guerra Fria entre estas duas nações desapareceram durante a década de 1970 através de uma convergência gradual de interesses entre o capitalismo norte-americano e o comunismo chinês.
A história que conto não pode ser contada sem explorar as decisões e ações que acontecem em ambos os países. Não fui capaz de compreender as mudanças que estavam a acontecer entre a comunidade empresarial dos EUA que negociava com a China sem olhar profundamente e com a devida consideração ao que estava a acontecer na China. E o inverso também é verdadeiro. As formas como os pragmáticos chineses começaram a integrar-se no sistema capitalista exigiram uma compreensão das mudanças que estavam a acontecer nos Estados Unidos pós-Bretton Woods. Nesse sentido, é uma história transnacional – que teve um impacto de amplo alcance no capitalismo e no comércio globais.
Um dos temas centrais do seu livro é a importância da mudança na forma como a China foi imaginada pelas empresas e economistas dos EUA: de um mercado potencial para produtos norte-americanos para uma fonte de mão-de-obra barata. Como é que essa mudança nas percepções empresariais dos EUA se combinou com os objectivos do Estado chinês na altura?
Sim, durante séculos, os empresários viram na China a promessa de um enorme mercado consumidor, aquilo que um empresário norte-americano descreveu na década de 1930 como “400 milhões de clientes”. Para eles, o comércio com a China significava expandir as exportações. Na década de 1970, os comerciantes norte-americanos e chineses reformularam em conjunto o significado do mercado chinês. Eles começaram a nutrir uma nova promessa de produção terceirizada – os proverbiais 800 milhões de trabalhadores.
À medida que os pragmáticos chineses debatiam formas de acelerar a industrialização da China, experimentavam cada vez mais a utilização do dinheiro gerado pelas vendas de exportações para financiar os seus esforços de desenvolvimento. Ao vender têxteis e matérias-primas, esperavam comprar fábricas, aviões, etc. A enorme força de trabalho da China oferecia o potencial para criar bens manufacturados baratos que poderiam ser vendidos aos Estados Unidos e a outros países, gerando por sua vez o dinheiro necessário para comprar a infra-estrutura necessária para acelerar a industrialização da China.
A “malha” aconteceu na fabricação. À medida que as empresas americanas internacionalizaram as operações de produção para outras partes do mundo, começaram a ver a China como oferecendo potencial para se juntar – e ajudar – neste processo. Durante a maior parte da década, a China não permitiu o investimento directo estrangeiro, mas ofereceu mão-de-obra barata. Assim, os interesses dos pragmáticos chineses e dos capitalistas norte-americanos começaram a alinhar-se. A consequência deste alinhamento foi uma reconfiguração fundamental do que significava falar de “comércio EUA-China” – não mais um mercado chinês de 400 milhões de clientes, mas sim um mercado de trabalhadores.
É importante sublinhar, contudo, que estes esforços encontraram forte oposição. A década de 1970 foi um período de imensa convulsão social e política na China, ofuscada pela doença de Mao e pela eventual morte em 1976. Não havia certeza de que estes esforços hesitantes na década de 1970 iriam continuar. Penso que é fácil, na perspectiva actual, considerar a convergência da China com o capitalismo global como um processo natural ou inevitável de crescimento e desenvolvimento económico. Mas a oposição à relação comercial e os problemas que a sustentam são precisamente a razão pela qual não era inevitável: o comércio era difícil e o lucro estava longe de ser certo.
Você observa que nos primeiros dias do reengajamento China-EUA, “os líderes de ambas as nações compreenderam e usaram o comércio como uma ferramenta de diplomacia, mas de maneiras muito diferentes”. Quais foram as principais diferenças nas suas abordagens, e isso ainda é verdade hoje?
Os primeiros anos do comércio EUA-China desenvolveram-se no estranho período do limbo da reaproximação. Apesar do dramático encontro entre o Presidente Nixon e o Presidente Mao em Pequim, em 1972, foi necessário que dois novos líderes chegassem ao poder – Jimmy Carter e Deng Xiaoping – para que os dois países finalmente restabelecessem as relações diplomáticas, o que anunciaram em Dezembro de 1978. Ao longo deste processo, Durante esse período, os líderes tanto dos Estados Unidos como da China trataram o comércio como um incentivo – mas um incentivo a ser oferecido em diferentes pontos do processo de negociação. Os Estados Unidos utilizaram-no como um incentivo antes da normalização diplomática total, como uma indicação do seu compromisso com o processo de reaproximação. A China utilizou o comércio como um incentivo a ser fornecido após melhorias nas negociações geopolíticas.
Estas atitudes divergentes complementaram-se de forma surpreendente: as exportações chinesas para os Estados Unidos assumiram importância diplomática. Um dos principais problemas económicos que surgiram na década de 1970 foi um desequilíbrio comercial a favor dos Estados Unidos. O valor total das importações da China era superior às suas exportações para os Estados Unidos e, especialmente quando a diplomacia começou a estagnar em meados da década, as autoridades chinesas queriam que esta situação fosse corrigida. Em resposta, os líderes diplomáticos e empresariais americanos trabalharam para aumentar as importações de produtos chineses pelos EUA. Fizeram-no precisamente devido aos seus próprios pressupostos de que boas relações comerciais eram importantes para apoiar os esforços diplomáticos paralelos. Mas isto alinhou – e ajudou a desenvolver – a malha entre os capitalistas norte-americanos e o Estado chinês.
Hoje a dinâmica é mais complicada, justamente pelas mudanças ocorridas ao longo da década de 1970. A internacionalização da indústria transformadora mudou fundamentalmente a relação entre o comércio e o Estado-nação. Na nossa era pós-COVID, todos estamos familiarizados com a centralidade das cadeias de abastecimento para a produção e o comércio globais. Mas a política comercial continua notavelmente vinculada ao Estado-nação. Se “Made in China” representa uma ameaça à indústria transformadora americana, então “Made in America” sugere que os seus efeitos também podem ser combatidos pelo Estado-nação.
A longa história de receios do “perigo amarelo”, combinada com o orgulho nacional gerado pela melhoria do “Made in America”, tem sido há muito tempo uma combinação vencedora na política americana. É por isso que a primeira ordem executiva aprovada pelo presidente Biden no início de 2021 foi apelidada de “Made in America”. Pediu que mais agências federais usassem produtos produzidos nos Estados Unidos. No entanto, as letras miúdas da ordem executiva de Biden revelam a confusão por trás dos rótulos de país de origem hoje. O padrão para o seu plano Made in America seria alcançado se apenas 55% dos componentes fossem fabricados nos Estados Unidos.
Assim, a abordagem dos anos 70 de utilizar o comércio como uma ferramenta política – no contexto actual, isso muitas vezes significa a aplicação de tarifas – não tem o impacto na China da forma que teria há 50 anos. Apesar das tarifas actuais, os semicondutores fabricados na China estão a entrar nos Estados Unidos em número crescente através do México, por exemplo. O que esta história revela é que, para corrigir os problemas reais que os trabalhadores americanos enfrentam, precisamos de nos concentrar nos factores que nos levaram até onde estamos hoje. Mais particularmente: uma política que priorizava os interesses do capital sobre o trabalho.
O comércio tem sido fundamental para as relações China-EUA desde o início do processo de normalização. Hoje, porém, o comércio é cada vez mais visto através das lentes da segurança nacional em Washington; “reduzir o risco” está na ordem do dia. Existiram preocupações semelhantes na década de 1970, quando os pilares das relações comerciais China-EUA estavam a ser construídos?
Na década de 1970, as preocupações com a segurança nacional permaneceram certamente em certas áreas de Washington, particularmente no Pentágono no que diz respeito às vendas de tecnologia que poderia ter aplicação militar. Mas estas foram preocupações que se tornaram cada vez mais uma voz minoritária, em vez dos medos crescentes que ouvimos hoje. Nesse sentido, podemos ver como a Guerra Fria terminou para as relações EUA-China na década de 1970: como um lento desaparecimento das tensões.
Vista a partir de 2024, esta história de interesses convergentes entre os Estados Unidos e a China parece cada vez mais uma história de um passado distante. Mas quando comecei esta investigação, no início da década de 2010, ainda havia esperanças de que a relação comercial interdependente pudesse ajudar a criar relações geopolíticas positivas. No espaço de uma década muita coisa mudou. Mas viver este período enquanto pesquisava e escrevia sobre uma década diferente realmente me fez perceber o quanto pode mudar num período de tempo relativamente curto devido a decisões – e visões partilhadas – daqueles com mais poder político e económico do que outros.
Os grupos trabalhistas estiveram entre os poucos que previram com precisão o impacto do envolvimento económico China-EUA na economia americana. Até que ponto os grupos laborais estavam especificamente preocupados com a China, em comparação com uma preocupação mais geral com a tendência da indústria transformadora se deslocar para o exterior, independentemente do destino?
A China mantinha uma preocupação específica no sentido de que o tamanho da sua população amplificava dramaticamente as tendências mais amplas que aconteciam no sector industrial dos EUA. Não havia forma de saber na década de 1970 que a China se tornaria de facto uma fonte tão significativa de mão-de-obra. A China era extremamente pobre, com uma base industrial fraca – outra razão importante pela qual a sua convergência com o capitalismo global não era inevitável. Mas estavam certamente a surgir sinais de que as coisas poderiam estar a mudar na China. E isto ocorreu precisamente no momento em que a indústria transformadora dos EUA se voltava para fontes estrangeiras de mão-de-obra barata.
Foi a indústria têxtil dos EUA quem mais expressou os receios em relação à China. Esta era uma indústria cuja força de trabalho era quase inteiramente composta por mulheres negras, uma razão importante pela qual não recebiam a atenção que exigiam. Não eram os homens que usavam capacetes das indústrias automobilística e siderúrgica que desempenharam um papel proeminente na política dos EUA na década de 1970. Mas ainda mais importante, muitos dos líderes masculinos brancos da indústria têxtil que procuravam – em nome destas mulheres negras – restrições ao comércio com a China apelavam à ordem do mercado em vez de reformas fundamentais que protegeriam os trabalhadores norte-americanos.
A ideia de recorrer a mão-de-obra barata no estrangeiro não foi um problema em si para muitos membros da indústria têxtil. Em vez disso, procuravam uma transição para a produção externalizada que se desenvolvesse de forma constante, dando aos gestores tempo para ajustarem as suas linhas de produção à mão-de-obra barata estrangeira. A sua preocupação era especificamente com a China porque as suas estruturas estatais comunistas tornavam mais fácil para a China reduzir os custos laborais e despejar produtos baratos. O dumping foi perturbador; tornou mais difícil para os gestores têxteis dos EUA migrarem lenta e continuamente para mão-de-obra estrangeira.
Em última análise, a capacidade dos líderes chineses de tirarem a sua população da pobreza ocorreu à custa dos trabalhadores têxteis não sindicalizados que recebiam o salário mínimo nos Estados Unidos e, mais tarde, também noutras indústrias. Mas esse impacto sobre os trabalhadores norte-americanos foi fundamentalmente possibilitado pelas decisões dos líderes industriais e dos executivos das empresas norte-americanas, auxiliados pela legislação em Washington. As empresas e os empresários dos EUA foram, portanto, pilares cruciais tanto na industrialização da China como na desindustrialização dos Estados Unidos .
Nos Estados Unidos, isto foi uma desindustrialização do trabalho. Entre o final da década de 1940 e o início da década de 2020, a indústria transformadora nos Estados Unidos permaneceu relativamente estável em proporção do PIB real. Os Estados Unidos continuam a produzir bens. Na verdade, até 2010 foi o maior país industrial do mundo, depois do qual permaneceu atrás apenas da China. Não foi a indústria transformadora que entrou em declínio nos Estados Unidos na década de 1970, mas o seu emprego: um resultado, em grande parte, das novas tecnologias utilizadas no processo de produção, da produção de novos tipos de bens de alta tecnologia e do movimento da mão-de-obra. indústrias intensivas para fábricas no exterior.
O foco contínuo em Washington hoje na ameaça do “Made in China” propaga o mito de que os Estados Unidos já não são uma nação industrial e, no processo, elimina a responsabilidade das decisões empresariais que perseguem salários baixos acima de tudo o resto. O problema hoje no centro da política industrial dos EUA não é a China. É uma política que possibilita essas ações ao priorizar o capital em detrimento do trabalho.
